是日，大将军府属官齐聚刘备府上，献上大将军金印和尚书令大印，并与百官一起劝导刘备。
“玄德公，如今天子不朝，大将军离京，国家大事，岂可荒废，玄德公不接此印，如天下苍生何？”
刘备百口难辩：“这些词儿都是我们商量好了去劝谏大将军的，如何用在我的身上？”
可是，诸葛亮带头，百官登时知道这是大将军的意思，立即纷纷响应，一齐来劝。
这一下众望所归，刘备莫名其妙地录尚书事了。
这不行，自己才不要负这么重的责任。
笑话，小天子和大将军都不挑的担子，自己小肩膀，更挑不起来。当下，刘备召蒯越、曹操、田丰、张昭、贾诩、荀彧入尚书台，共同负责朝中政务，原本刘备还要选诸葛亮等人，但他们说只负责大将军府的军务，其它一概不参与。大将军这是摆明只管军务，不管政务了。
好，都不管，我来管！谁让老子也姓刘来着。
刘备一咬牙，硬着头皮上了。
朝堂上摆两把空椅子，正中一把是小天子的，旁边一把，是大将军的。
朝堂议事，给空椅子汇报一下，然后就由几人商议着来办。没有想到的是，在小天子和大将军都放权的情况下，政令竟是十分通畅，迅速形成了一个以刘备为核心的集体领导的精干政务班子。
刘备就按照大将军那边调研出来的百姓想要做的事，列出条目来做。一桩桩一件件落到实处。全国范围内清丈土地，给无地的百姓分田分农具；要求大族释放部曲奴仆；组织太学，号召全国大儒进京献书献知识，整理后印成书在全国发放；全国每个县都建小学，由国家派专门官员去管理；改进察举制，增加中央层面的考核官员……几年下来，居然成就斐然。
大将军与小天子也形成了默契，凡是大将军出席的公务，小天子必定出席。凡是大将军不出席的，小天子也概不出席。几年下来，大将军和小天子只负责祭天、祭祖、祭死难英烈，别的一概不管不问。
大将军平时很少在京，只是全国到处去转，拜访士族，探访百姓，过问一下边关战事，了解一下驿站建设，但也只是问，只是看，不发表意见。
小天子则在宫里开了片地，种种花，种种菜，有时养点小动物，也是自得其乐，连人都发福了。
在这没有小天子和大将军的朝堂上，刘备等人觉得呼吸都通畅了，有时候恨不得一直这样下去，再不更改。
但是，这样下去，不是个事儿啊。刘备心里没底，大臣们心里也没有底啊。这万一上边两位什么时候神仙打架了怎么办，大好局面不就毁于一旦了吗？
这一日，刘备把曹操请来，说出自己的担忧。
曹操道：“玄德公还没有看明白？大将军是故意造成这个局面的。”
刘备道：“开始没有看明白，但过得两年，也就看明白了。但不明白大将军为什么这么做。”
曹操道：“大汉四百年国祚，皇权之强大，已经到了不可思议的地步。正如我们平时所说，皇帝无论如何无能，只要他坐在那个位置上，就是天子，就是代天发令。天下之人，无可违逆。但是天子，特别是后来的天子，特别是桓灵以来，哪个帝王不是生于后宫之中，长于妇人之手，不识天下为何物，或骄奢淫逸，滥用民力，或好大喜功，发动战争，或外戚干政，或内宦作乱，导致天下危亡，民不聊生。但就是这样的天子，还是没有人能违抗。董卓为权臣，不得好死，袁术、袁绍四世三公，也因称帝而落败身死。大将军一来不想篡位，二来就算当了皇帝，如何能保证未来子孙不重蹈覆辙？”
刘备道：“所以，大将军才会面对董承之时，说出那样的话。‘大汉百姓，死了一半，从天子到我，乃至文武百官，个个该死！想不通这个，做什么都没用！’大将军想要改的，不是哪一个皇帝，而是整个天下的制度。”
曹操道：“不错。以操看来，大将军的目的显而易见，他是要限皇权！”
刘备道：“若如此，一切都说得通了。怪不得，他要让出大将军金印和尚书令，要逼得天子不敢上朝。”
曹操道：“然而制度之更改，何其之难。便是大将军，也无法来行其事。”
刘备道：“所以，大将军是在兑子。以自己所有功劳名望，来逼天子不干政，来使我们这些文官可以宰执天下！”
曹操眼中露出佩服的神色：“我一直没有佩服过大将军，哪怕被他击败，我也总觉得是一时运气不好。但今日，却是不得不佩服他！”
刘备露出向往的神色，道：“若没有皇权来掣肘，那选天下人才治理天下，晋君子，退小人，造福百姓，施展抱负，永如今天的尚书台一样顺畅运转，该是何等幸事？”
曹操点头道：“所以，玄德公，这是大将军苦心经营出的局面。如今天子自限于后宫，大将军自放于郊野，尚书台令行禁止，正是千古未有的限皇权的最佳时机。时不我待，正是天命归于玄德公之时，玄德公岂有意乎？”
刘备摇头道：“不是天命归于我，是天命归于士人，归于贤臣。大将军既助我等打开这个局面，那我等就当沿着这条路走下去。我这便写奏折，限皇权，立相权。以皇权法天地、敬祖宗、立宗庙、安社稷；以相权治政务、晋贤臣、征叛乱、理财货。我当单独上折，若我有所不测，还请曹公莫要争此尚书令之位。你便才超我十倍，这个位置也不能给你。”
曹操大笑：“我还有这点自知之明。但不知玄德公对下任尚书令人选寄望于何人？”
刘备道：“大将军府长史、侍中、守尚书令诸葛亮可担其事。”
曹操点头道：“这小子头角峥嵘，的确是实至名归了。不过，我相信玄德公这次提议定是能过的。天时地利人和，到此地步，已无其他选择。”
刘备目光坚定：“虽万千人，吾往矣！”
公元225年，主政五年、政绩斐然的尚书台集体提出了一系列改革方案，交天子和大将军审定。
其中最重要的一条，就是刘备所上，名曰《限皇权并整合尚书台疏》。
在奏疏中，刘备直接写道：皇帝为天子，代天行事。天不言，天子亦不可轻言。所有祭天、祭地、祭太庙等国家最高祭祀活动，必须由皇帝亲自主持；所有改元、册立皇后、太子等重大礼仪，需以皇帝名义昭告天下。所有国家诏令均以“皇帝诏曰”开篇，官员任免需经皇帝“御笔朱批”，全国军队名义上归“天子统领”，地方行政体系以“效忠皇权”为口号。
在保证皇权权威的基础上，以相权治庶务，以尚书台为全国最高政务权力中心。尚书台由尚书令、两位尚书仆射和六曹尚书组成。天下大事，议而决之。大将军为首任终身制尚书令。军权纳入尚书台管理之下。尚书令为尚书台最高长官，牵头集体决策，协调六曹事务。大将军之后，尚书令由三公举荐，百官共举，皇帝无权罢免；可召集“尚书台全体会议”“公卿联席会议”，拥有会议主持权。
尚书仆射两名，为尚书台副长官，一位分管监察、人事，监督六曹执行。与尚书令“同级别提名”，若尚书令缺位，由仆射暂代；另一位专管军务，协管政务。
六曹尚书，分掌吏、户、礼、兵、刑、工六曹，具体负责政务执行与议案起草。六曹尚书需“联名签署议案”，强化集体决策；
各曹下属“尚书郎”由曹尚书提名，尚书台集体任命，杜绝“私人幕僚化”。
新增门下省，隶属尚书台，负责审核诏令、驳回不合理决策。长官为“侍中”，由尚书台选举产生，可驳回尚书令、六曹尚书的议案；
监督尚书台官员履职，若发现贪腐或专权，可直接提交“尚书台全体会议”罢免。
此疏其实是五年来一直摸索执行的方案，只不过刘备将它固化完善下来。看似限制皇权，其实于天子是一重保护，当天子不再具备无上权力的时候，那个位置就不再是人人想坐的。
所以，这封奏疏在民间引起巨大反响。
什么，天子不管事了？虽然大家都知道天子这些年也没有管过什么事儿，可是名义上，他还是大汉的最高统治者，还拥有着一言以定所有臣工生死荣辱的权力和威严，还是大汉所有臣民百姓的君父。一个只管祭祠和盖章的皇帝，还是皇帝吗？甚至很多地方都有名士跳出来大骂刘备是“乱臣贼子！”“人人得而诛之！”据说还有人为此伤心跳了井，上了吊。
但是，此事在朝堂之上却是悄无声息。几乎所有人都认可尚书台这些年的工作，认为如今的局面来之不易。甚至也认为，大将军辞朝前所说该为大汉2500万百姓之死的答案，就藏在这不能为人控制的皇权之下。只有让专业的人来治国，才能从根本上解决大汉几百来年的循环失败。
此事，甚至在后宫都没有产生负面影响。据传天子听了刘备的奏疏，以手抚胸长叹曰：“刘备真是忠臣，此后，朕性命无忧矣。”
于是，自秦始皇设皇帝以来，皇权第一次被虚化，皇帝不再是至高无上的统治者。满朝上下兴奋异常。对于文官集团来说，这是前所未有的胜利，这证明了他们拿到了这个国家执政的权力，从此再不用受外戚和内宦的轮流迫害压榨，从此真正成为这个国家的主人。